A Constituição Federal de 1988 prevê em
seu Art. 165, a existência de 03 (três) leis orçamentárias:
Plano Plurianual (PPA)
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Lei Orçamentária Anual (LOA)
a)
Plano Plurianual (PPA)
a.1) Trata-se de instrumento de
planejamento governamental de longo prazo.
a.2) Possui vigência de 4 anos e começa
a produzir efeitos a partir do segundo exercício financeiro do mandato do Chefe
do Executivo até o final do primeiro exercício do mandato subsequente.
Portanto, a vigência não coincide com o mandato do Chefe do Poder Executivo,
evitando-se a descontinuidade dos programas de governo.
a.3) Fixa, de forma regionalizada, as
diretrizes, os objetivos e metas do Governo para: as despesas de capital
( despesas de capital são aquelas cujo resultado será o aumento do patrimônio
público e da capacidade produtiva como um todo. Ex: construção de escolas e
hospitais); as despesas correntes derivadas das despesas de capital (Despesas
Correntes são resultantes da manutenção das atividades próprias do Estado.
Nesse exemplo poderemos colocar a contratação de pessoal necessário ao funcionamento
das escolas e hospitais); os programas de duração continuada (despesas
vinculadas a programas com duração superior a um exercício financeiro – como o
“programa de bolsa-escola”, por exemplo)
Diretrizes:
“Orientações gerais ou princípios que nortearão a captação e o gasto público
com vistas a alcançar os objetivos (ex: combater a pobreza e promover a
cidadania)”.[1]
Objetivos:
“Discriminação dos custos e dos resultados que se quer alcançar com a execução
de ações governamentais (ex: elevar o nível educacional da população,
especialmente combatendo o analfabetismo)”[2]
Metas:
“quantificação, física ou financeira, dos objetivos (ex: construção de 3.000
salas de aula em todo o País ou investir, no período de quatro anos, R$100
milhões na construção de salas de aula).[3]
a.4)Ao elaborar o PPA, a Administração e
o legislador deverão planejar a aplicação de recursos públicos com o objetivo
de diminuir a desigualdade entre as regiões brasileiras (PPA da União) ou entre
as sub-regiões existentes nos Estados e Municípios (PPA dos Estados e
Municípios)
a.5) O PPA orienta as demais leis
orçamentárias, pois servirá de guia e de parâmetro para a elaboração da LDO, da
LOA e dos demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais.
a.6) Qualquer investimento do Governo
cuja execução ultrapasse mais de um ano deverá estar previsto no PPA, sob pena
de crime de responsabilidade. Não existindo a referida previsão, o investimento
poderá ser incluído no PPA mediante lei específica.
a.7) O projeto de lei dispondo sobre o
PPA é de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Poder Executivo
(Presidente, Governadores e Prefeitos – Art. 84, XXIII, c/c 165 e 166, §3º, da
CF/88)
a.8) Prazo para envio da Proposta do PPA
ao Legislativo:
União: enviar o projeto de PPA ao
Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício
financeiro, 31 de agosto, do primeiro ano do mandato do Presidente, e o
Congresso deverá devolver para sanção presidencial até o encerramento da sessão
legislativa (22 de dezembro, Art. 57 da CF) (CF, Art. 35, §2º, I, do ADCT da
CF).
Estados e Municípios: os prazos estarão
assinalados nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas.
b)
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
b.1) Trata-se de instrumento de planejamento
de curto prazo.
b.2) Será elaborado em harmonia com o
PPA e orientará a elaboração da LOA.
b.3) Estabelece as metas e prioridades
da Administração, incluindo as despesas de capital, para o exercício
subsequente.
b.4) Disporá sobre as alterações na
legislação tributária. (ex: previsão de novos tributos, diminuições ou aumento
de alíquotas etc.). As receitas tributárias são a principal fonte de
financiamento dos gastos públicos, daí a necessidade de uma previsão adequada
em relação aos acréscimos e decréscimos.
b.5) Fixará a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento (Exemplos: políticas prioritárias para
o Banco do Brasil, BNDES, Caixa Econômica, Banco do Nordeste).
b.6) “Autorizará a concessão de qualquer
vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a criação de cargos,
empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e
contratação de pessoal a qualquer título na Administração. Exceção: as empresas
públicas e as sociedades de economia mista, nos termos do disposto no art. 169,
§1º, da CF, na precisam dessa autorização da LDO.”[4]
b.7)Prazos para envio da LDO:
União: O Presidente deve enviar ao
Congresso Nacional a proposta da LDO até o dia 15 de abril (oito meses e meio
antes do encerramento do exercício financeiro), e o Congresso devolverá para
sanção presidencial até o fim do 1º período da sessão legislativa, ou seja, 17
de julho (Art. 35, §2º, II, do ADCT da CF).
Estados e Municípios: Os prazos devem
estar assinalados nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas.
b.8) A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe
uma série de inovações em relação à LDO. O Art. 4º da LRF dispõe que a LDO
deverá também dispor sobre equilíbrio entre receita e despesa, critério e forma
de limitação de empenho, normas relativas ao controle de custos e à avaliação
de dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e sobre
as demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas. Outrossim, o Art. 5º da LRF determinou que a LDO
contivesse dois anexos: Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais.
b.9) Embora seja mencionado que a LDO
tem a vigência de um ano, pois traça as metas e prioridades da Administração
para o exercício subsequente, orientando a elaboração da LOA no segundo
semestre, ela acaba vigendo mais do que um ano.
c)
Lei Orçamentária Anual (LOA)
c.1) Deverá estar compatível com o PPA e
com a LDO.
c.2) A respectiva lei corresponde a três
suborçamentos (Art. 165, §5º, da CF):
Orçamento Fiscal de
toda a Administração Pública, Direta e Indireta, englobando a despesa e a
receita de toda a Administração Pública para um exercício financeiro, menos os
investimentos de empresas estatais e as receitas e despesas relativas à
seguridade social;
Orçamento de investimentos das
empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto (empresas públicas e sociedades de economia
mista);
Orçamento da seguridade
social (saúde, previdência e assistência social),
que abrangerá todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração
Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
Poder Público. Essa separação visa conferir transparência à gestão da seguridade
social.
c.3) O orçamento fiscal e o orçamento de
investimentos compatibilizados com PPA, possuem o escopo de reduzir as
desigualdades entre as regiões, segundo critério populacional.
c.4) O Governo só poderá começar
qualquer programa ou projeto se existir autorização específica na Lei
Orçamentária.
c.5) A LOA, além de estimar as receitas
e fixar as despesas, poderá conter autorização para a abertura de créditos
suplementares e para contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita (ARO).
c.6) Principais dispositivos da LOA:
Art. 165, §6º da CF
Arts. 2º e 22 da Lei nº 4320/64
Art. 5º da LRF
c.7) Prazos para envio da Proposta ao
Legislativo: A LOA é de iniciativa privativa e vinculada ao Chefe do Executivo
e será enviada ao Legislativo nos seguintes prazos:
União:
enviará o projeto de LOA ao Congresso Nacional até quatro meses antes do
encerramento de cada exercício financeiro, 31 de agosto, e o Congresso deverá
devolver para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa, 22
de dezembro (Art. 35, §2º, I, do ADCT c/c Art. 57 da CF).
Estados e Municípios: os prazos estarão
assinalados nas respectivas
Constituições Estaduais e Leis Orgânicas.
c.8) A LOA, também chamada apenas de
orçamento, tem a vigência de um ano, entrando em vigor em 01 de janeiro,
vigendo até 31 de dezembro.
[1]
PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo: teoria,
jurisprudência e 400 questões. 8ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013, p. 42.
[2]
PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo: teoria,
jurisprudência e 400 questões. 8ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013, p. 42.
[3]
PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo: teoria,
jurisprudência e 400 questões. 8ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013, p. 42.
[4]
PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo: teoria, jurisprudência
e 400 questões. 8ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013, p. 44.
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