Questão do dia

Eis mais uma questão sobre princípios:

(FCC/TJ/SE/Contador/2011) A inclusão no orçamento de dispositivo estranho à fixação das despesas e previsão das receitas fere o princípio orçamentário da

a)totalidade.
b)exclusividade.
c)universalidade.
d)especificação.
e)não vinculação.

Resposta: Alternativa B. Segundo o Princípio da Exclusividade, é proibida a inclusão, na lei orçamentária, de matéria estranha à previsão de receita e à fixação de despesa.

Exercício

Eis uma pegunta que tem tudo a ver com a aula de Princípio da Legalidade e sua exceção:

(Assessor Jurídico/TCEPI/2009)NÃO é vedada edição de medida provisória sobre a seguinte matéria:
a) Planos plurianuais.
b) Diretrizes orçamentárias.
c) Créditos extraordinários.
d) Créditos adicionais.
e) Créditos suplementares.

Resposta: Alternativa C. Nos termos do Art. 167, §3º, da CF, os créditos extraordinários, em decorrência da situação de urgência, são abertos por meio de medidas provisórias.

Princípios Orçamentários

O orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins, adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. Destarte, trata-se de “documento” em que se localiza a previsão de despesas e de receitas para um período determinado.

Os Princípios Orçamentários são aqueles voltados especificadamente à matéria orçamentária e são encontrados na própria Constituição Federal, de forma expressa ou implícita.

Abaixo, segue elenco dos Princípios:

1 - Princípio da Exclusividade ou da Pureza Orçamentária

Esse princípio tem por escopo evitar, segundo Ruy Barbosa, as chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos rabilongos, decorrentes de matérias não financeiras. Veda-se à lei orçamentária a inclusão de matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa.

O Art. 165, §8º, da Constituição Federal, excepciona a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, “ainda que como antecipação de receita”.

Contudo, não se pode dizer que a abertura de créditos suplementares ou as operações de crédito sejam matérias estranhas ao orçamento. Os primeiros se destinam ao reforço de dotação orçamentária existente (possibilita despesas não previstas ou insuficientemente dotadas no orçamento); as segundas têm natureza de antecipação de receita orçamentária (possibilidade de o ente obter recursos externos pelas vias do endividamento).

2 - Princípio da Universalidade

Deve-se incluir todas as rendas e despesas dos Poderes, fundos, órgãos, entidades da Administração Direta e Indireta, etc, no orçamento anual geral(Art. 165, §5º, da CF)

As parcelas da receita e da despesa devem figurar em bruto no orçamento, ou seja, sem quaisquer deduções. (Art. 6º da Lei 4320/64)

Esse princípio não impede a criação e exigência de tributos após a aprovação da lei orçamentária, sem que tenha havido a inclusão da receita a ser gerada pela arrecadação futura da exação nas previsões respectivas.

3 - Princípio da Unidade

Trata-se da necessidade de existir apenas um único orçamento para cada ente da Federação, observando-se a periodicidade anual.

Preocupa-se com a estrutura uniforme dos orçamentos, ajustando-se a um método único.

Previstos no Art. 2º da Lei 4320/64 e Art. 165, §5º, da CF.

Para muitos autores o princípio ainda está vigente e não estaria correto afirmar que este princípio sofreu uma relativização apenas pelo fato da exigência de diversas contas no Art. 165, §5º.

4 - Princípio da Anualidade

Como regra, os orçamentos valerão para um único exercício financeiro, que, hodiernamente, compreende o intervalo entre 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, nos termos do Artigo 34 da Lei 4320/64.

A periodicidade é característica fundamental do orçamento. Vide Art. 48, II, Art. 165, III e Art. 166 da Constituição Federal.

Urge esclarecer que o Plano Plurianual, apesar de ter vigência por quatro exercícios financeiros, não constitui exceção ao princípio, posto tratar de apenas algumas despesas específicas (as de capital e as relativas aos programas de duração continuada) e pelo fato de que sua execução observará o exercício financeiro e será realizado pelas regras estabelecidas na LDO e na LOA.

5 - Princípio da programação

O orçamento moderno encontra-se ligado ao plano de ação governamental. Portanto, ele deve ter conteúdo e forma de programação. Devem constar no plano plurianual os programas de governo de duração continuada.

Nesse sentido, vide os §§4º e 7º do Art. 165 da Constituição federal.

O orçamento-programa derivou da concepção de se estabelecer um orçamento que interferisse na reestruturação da economia. Sua tarefa é programar e planejar a atividade econômica e a ação governamental do Estado, fomentando o crescimento das entidades político-administrativas de direito público interno.

Trata-se de uma resposta à crise econômica de 1929 e ao término da Segunda Guerra Mundial, eliminando-se a ideia do orçamento clássico que não objetivava promover a ação direta do Estado na economia. Por conseguinte, há uma conexão entre orçamento público e economia nacional, devido à necessidade de planejamento, reestruturação e programação da atividade governamental.

6 - Princípio do Equilíbrio Orçamentário

Apresenta-se como uma exigência relativa às contas públicas, que deverão apresentar o mesmo montante quando se trata de estimar as receitas e as despesas. Referido princípio busca a igualdade numérica entre as entradas e saídas da administração, afastando-se a presença de déficit ou superávit.

A CF/88 não traz expressamente o referido princípio, mas o mesmo encontra-se nas disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal( Art. 1º, §1º e Art. 4º, I, “a, da LRF).

Observações: a) Alguns autores citam outros princípios. Portanto, dependendo da doutrina estudada, podem ser encontrados alguns outros (exemplos: I Princípio da Clareza – o orçamento deve ser realizado em linguagem clara e compreensível; II Princípio da não-afetação ou não-vinculação das receitas -Esse princípio dispõe que nenhuma receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos [CF/88, art. 167, IV e IX]. Pretende-se, com isso, evitar que as vinculações reduzam o grau de liberdade do planejamento. As exceções estão dispostas nos arts. 158, 159 e 212 da CF/88. Quando as receitas de impostos são vinculadas a despesas específicas, diz-se, em geral, que essas despesas são obrigatórias)

b) Muitos nomeiam a regra do Art. 6º da Lei nº 4320/ 64 como  Princípio do Orçamento Bruto(corolário do princípio da universalidade) em que todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, vedando-se qualquer dedução;

Princípios do Direito Financeiro

Os princípios de direito financeiro não estão claramente, pelo menos em sua maior parte, enunciados em um determinado dispositivo constitucional. Temos, portanto, uma dificuldade na localização de um limitador desses princípios. Neste tópico, adotou-se como critério a identificação de princípios que dissessem respeito tão somente à atividade financeira do Estado, de um ponto de vista geral.

1- Princípio da Legalidade

O Princípio da Legalidade traz o dever de o Estado apenas exigir ações dos particulares diante da aprovação, através de processo democrático e representativo, de leis em sentido amplo.

Do ponto de vista do direito financeiro, o princípio pode ser visto tanto sob o enfoque da realização de despesas públicas quanto sob a perspectiva da aprovação do orçamento.

No que tange à realização de gastos de dinheiro público, este somente será possível diante de prévia autorização legislativa. Esta autorização pode se dar seja pela própria lei orçamentária, seja pela abertura de créditos adicionais – que nada mais são que autorizações de despesas - , seja, por fim, pela realização de operações de crédito, que resultam em endividamento. (vide Art. 167, II, III, V, VI, VIII).

Faz-se mister ressaltar que, somente em casos muito extremos é que seria possível a realização de uma despesa sem a respectiva autorização proveniente do Poder Legislativo: referidas hipóteses limitam-se à abertura de créditos adicionais extraordinários, via medida provisória, mas somente nos casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do Art. 167, §3º, da CF.  A abertura de crédito adicional se refere a uma autorização de despesa cujo objetivo é alterar a estrutura do orçamento, seja por insuficiência na dotação orçamentária, seja pela ausência de previsão da despesa que, no decorrer do exercício, acaba por se concretizar. Nos termos do STF, os créditos adicionais somente poderão ser abertos por medida provisória caso reste demonstrada a existência de pressupostos materiais, como situações de guerra, comoção interna ou calamidade pública (vide Ação Direta de Inconstitucionalidade 4048)

Os parâmetros para a abertura de créditos adicionais por Medida Provisória encontram-se no limite das seguintes expressões: “guerra”, “comoção interna” e “calamidade pública” (167, §3º, da CF).

Convém ressalvar que o orçamento público e, assim, as normas relativas às metas e diretrizes da Administração, bem como à distribuição de receitas e despesas, será objeto de aprovação pelo Poder Legislativo. O orçamento é lei em sentido formal e eventuais alterações somente serão permitidas pelo mesmo instrumento, garantindo-se a observância ao Princípio da Legalidade. (vide Art. 48,II, da CF e Art. 165, “caput”, da CF).

2 - Princípio da Economicidade

Este Princípio encontra-se enunciado no “caput” do Art. 70 da CF e informa os critérios de fiscalização das contas da União e órgãos da administração direta e indireta. Dispõe sobre a exigência relativa à eficiência, sob a ótica econômica, do gasto público: com o mínimo de recursos possíveis, deve-se atingir o máximo de satisfação das necessidades públicas. Sabendo-se que a despesa pública está intrinsecamente relacionada com o orçamento, é possível afirmar que este postulado se aplica tanto à elaboração do orçamento, sob um ponto de vista amplo, quanto à realização efetiva do gasto público, sob o ponto de vista mais estrito.

3 – Princípio da Transparência

Os Artigos 48 e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal traz instrumentos pelos quais os cidadãos poderão exercer o controle das contas públicas. Esse controle é possibilitado pelas vias da transparência.

O Art. 48 da LRF assegura a transparência de dois modos distintos. Em primeiro lugar, pela disponibilização ao público, em meios eletrônicos, das versões completa e simplificada das leis orçamentárias, bem como das prestações de contas e relatórios de execução orçamentária e gestão fiscal.

Podemos citar como exemplos dessa disponibilização o sistema “Siga Brasil”, do Senado Federal e o Portal da Transparência do Governo Federal.

O parágrafo único do Art. 48 garante a transparência por outras vias: a) incentivo à participação popular e realização de audiências públicas durante a elaboração dos orçamentos; b) possibilidade de acompanhamento da execução orçamentária e financeira, por meios eletrônicos de acesso público; c) adoção de um sistema integrado de administração financeira e controle, que, nos termos do artigo 48-A, deverá viabilizar o acompanhamento da atividade financeira realizada pelo ente.

Convém ressalvar que o Art. 49 determina a disponibilização das contas do Chefe do Poder Executivo por todo o exercício financeiro.

O parágrafo único estabelece a necessidade de apresentação de demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, como o BNDES, com a indicação de empréstimos e financiamentos realizados, assim como a avaliação do impacto fiscal das atividades no exercício.

4 – Princípio da Responsabilidade Fiscal

A responsabilidade no uso do dinheiro público norteia toda a lei de Responsabilidade Fiscal. “Trata-se de assegurar que o gasto público seja realizado dentro de certos limites e de acordo com as regras estritas que, se não cumpridas, acarretam sanções aos entes públicos”[1]

O Art. 1º, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal afirma ser condição desta responsabilidade “a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas”. Isso resulta a necessidade de cumprimento de metas de resultado e obediência a limites e condições relativas a receita, despesa e endividamento.

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[1] PISCITELLI, Tathiane. Direito Financeiro Esquematizado. 3.ed. São Paulo: Editora Metodo, 2013, p.30.

Mais uma questão

Para os que já leram a postagem sobre a disciplina normativa do Direito Financeiro, eis uma interessante questão sobre artigo da Constituição que trata não apenas de Direito Tributário, mas também de Financeiro:

(XIII Concurso Juiz Federal 3ª Região). Compete à União, aos Estados, e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito tributário, entre outros (CF art. 24,I). Em vista desse dispositivo constitucional:
a) no campo legislativo concorrente, o exercício desta competência pela União não exclui completamente a competência dos Estados;
b) quando existe lei complementar federal nesse campo, os Estados não podem estabelecer normas gerais de maneira alguma, nem mesmo em caráter suplementar;
c) se inexistir lei complementar federal sobre normas gerais, a competência plena passa para os Estados que legislarem a respeito, sendo eliminada a competência da União enquanto existir lei estadual;
d) se inexistir lei complementar federal sobre normas gerais e o Estado legislar a respeito, lei complementar federal posterior só poderá suplementar a do Estado enquanto a lei complementar deste estiver em vigor.

Alternativa Correta: Letra A

Questão de Direito Financeiro

Eis uma questão interessante de Direito Financeiro para os que ainda não entenderam qual o objeto da disciplina.

(PGE AL - CESPE/2008) O direito financeiro cuida

A. da despesa feita pela administração pública, sendo que a receita arrecadada fica a cargo do direito tributário.
B. da receita, da despesa e do orçamento público e privado.
C. de regulamentar a instituição de tributos.
D. do orçamento, do crédito, da receita e da despesa no âmbito da administração pública.
E. tão somente da receita e da despesa públicas.

Resposta: Alternativa D.

Disciplina Normativa do Direito Financeiro

Segundo o Professor Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho[1], a competência para legislar sobre matérias de Direito Financeiro é concorrente (Art. 24, I, CF).

A Constituição Federal, nos casos de competência concorrente, estabeleceu verdadeira situação de “condomínio legislativo” entre as pessoas políticas, daí resultando clara repartição vertical de competências normativas entre essas pessoas.

O fato do Art. 24 da Constituição Federal não mencionar os Municípios não retira o poder da entidade política local de dispor sobre matéria de Direito Financeiro. É que o Art. 30, II, da CF, atribui aos Municípios o poder de “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”, e essa suplementação se dá justamente no campo da competência concorrente.

Na seara da legislação concorrente, compete à União estabelecer normas gerais (art. 24, §1º, da CF), o que, todavia, não exclui a competência suplementar dos demais entes federativos (art. 24, §2º, c/c o art. 30, II, CF), isto é, deixa-se aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios o vasto campo da legislação específica, delimitado pelas normas gerais estabelecidas pela União.

Outrossim, o Art. 165, §9º, da CF, estabelece a competência de lei complementar para: “I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.”

Como bem lembra Tathiane Piscitelli[2], a disciplina do Artigo supracitado veio à baila com a publicação da Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), norma geral de direito financeiro acerca dos temas mencionados, que estabelece comandos e definições que deverão ser seguidos por todos os entes. Antes dessa lei, no entanto, já estava em vigor no ordenamento a Lei 4.320/1964, que também trata de temas afetos às Finanças Públicas. De acordo com a jurisprudência do STF (ADI 1726) referida norma foi recepcionada com “status” de lei complementar perante a Constituição Federal de 1988, apesar da forma de lei ordinária.

Assim, para uma boa visão do direito financeiro, deve-se ter em mente os dispositivos constitucionais que tratam da matéria (principalmente os artigos 157 a 169), além do conteúdo da Lei nº 4320/64 e da LC 101/200 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

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[1] Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 77.

[2] Direito Financeiro Esquematizado. São Paulo, Método, 2013, p. 31.